当代中国社会政策：从社会性别视角审视 李慧英

当代中国社会政策，从时间分期来看指的是1990年以来至今依然对现实发生影响的社会政策，包括与社会公平相关的法律和政策两部分内容。从社会性别视角来看待和分析中国社会政策，可以看到中国社会政策的复杂性和矛盾性，在这里不仅有性别平等的政策，也有性别敏感的政策，还有性别中性政策，更有性别歧视政策，推进性别平等与扩大性别差距的措施错综复杂地交织在一起，呈现出以下三个突出特点。

1、 中国社会政策的悖论：中国在立法的基本原则上已经接受了性别平等的观念，而在具体的措施和分配等规则中依然比较明显保留着男女不平等的传统 。

如果我们将社会政策从纵向来划分，可以分为三个层面，最高的层面是元政策，它是制定政策的原则和依据，包括权限、规则、运行程序等。目前，中国的公共政策已经开始重视立法法。中间的层面是一般政策，它主要是指明大方向的政策，或在某一领域具有普遍指导意义的政策，是制定具体计划的政策依据。最低的层次是具体政策，是具体的单位部门为解决具体的政策问题制定的规划措施。它更具有操作性，属于实施和执行的层面，对人们的行为和生活产生直接的影响和作用。

在国家一级的社会政策中，中国制定了一套男女平等为核心的立法：

男女平等写进国家【宪法】已有50多年之久：妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活方面享有同男子平等的权利。在中国的五大基本国策中包括“男女平等是一项基本国策”的内容；1992年制定了专门的【妇女权益保障法】对于妇女政治、经济、文化、家庭等各个方面权利做了明确的规定，而且各个省市相应制定了实施【妇女权益保障法】的办法，规定：各单位在录取职工时，不得以性别为由拒绝录用妇女。各单位在招工、招干、聘用考试中，不得以性别为由提高女生录取分数段，或者附加条件；农村妇女同样享有土地承包权；妇女就业与男子同工同酬，在分配住房和享受福利待遇等各个方面男女平等，任何单位不得作出歧视妇女的规定。

但是当性别平等的准则从一般政策进入具体政策后，或者说具体单位机构在执行一般性政策时，却呈现出弱化的趋向，与此同时，性别偏见和歧视呈现出强化的趋向。如前所述，中国全国总工会90年代初在全国１１个城市进行调查房屋分配中性别平等情况，发现有１／３的单位实施了男女职工分房同等待遇的规定，有２／３的单位采取的是分男不分女的分房政策，并由具体单位、社区和村委会制定并组织实施。此外，农村妇女的土地承包权往往因结婚受到剥夺，相当多的农村依然将已婚妇女视为丈夫家的人，不允许当事人双方约定和选择结婚居住地，女方一旦结婚就强行收回女方的责任田。我们在河北迁西４１７个村委会中进行调查，有５２％的村委会主任承认对于结婚妇女要求交回责任田，其比例超过一半。劳动和社会保障部2001年8月公布的市场监测报告，有67%的企业对求职者的性别提出了明确的要求，性别的要求主要是针对女性的。

这类具体的政策措施往往与资源分配以及人事安排紧密相关，比如招生、招工、招干，房屋、土地等资源分配。这些具体政策或者体现在政策文本上，或者干脆是潜规则，在实际操作中实施。而且，歧视性的政策覆盖领域非常广泛，不仅有国家机关、事业单位和学校，也有工厂和农村。在都市和教育程度较高的地区，性别歧视表现比较隐蔽。比如，北京一所重点中学针对女生成绩高于男性，作出一项规定：同一性别的入学比例不得高于60%。结果导致一些成绩优秀的女生不能被录取。而在落后地区特别是在农村，性别歧视的规定表现的更加赤裸裸。比如：哈尔滨市等农村规定：妇女是半个劳动力，可分得相当于男子份额一半的责任田。许多村的《村规民约》(经2/3村民通过)规定：本村姑娘一旦与外地人结婚，一律不分给责任田。浙江双流县四圣村八社《村规民约》规定：嫁与非农户者，从办理结婚手续之日起，就由村上收回其承包地，也不能参加本社的经济分配。如愿意交纳2万余元的农业发展基金，才可以享受与村民的同等待遇。

何以出现社会政策在平等取向上的分离？原因至少有三点：第一，性别平等的概念很少在权利、机会的层面为人们所意识，而常常在结果平均的层面来理解，缺乏性别权利平等的意识是性别平等难以推行的思想障碍；第二，性别平等立法缺乏可操作性。一项法规出台之后，不仅要规定拥有什么权利，更重要的是建立反歧视的规则，一旦侵犯了合法权利，可以有地方起诉，法院依照法律可以惩处和制裁。中国的性别平等立法恰恰缺乏反歧视条款，停留于口头和口号，更象宣言和声明，依靠决策者的意识起作用，不具有强制性和法律的权威性；第三，性别偏见和性别歧视依然为大多数人认同，乃至为多数领导者认同。对于传统的性别角色定型和婚嫁制度，许多人视为天经地义不可质疑，加之男性群体利益的需要，就会在具体的分配措施上，向强势群体倾斜，而损害弱势群体利益。

而且，值得警惕的是，随着中国市场因素的增强和就业压力的增大，传统的性别分工力图进入一般政策的势头在抬头。1992年年底《公务员暂行条例》出台，规定了公务员男60岁女55岁的退休年龄，遭到女公务员的异议，女人大代表要求全国人大内司委予以修订，人大内司委以该问题缺乏共识不予审议。

二、 性别盲点与性别问题的隐形化并存。在微观的政策中性别毫无例外地会成为这些领域必须考虑的一部分内容，而且常常是在强化性别差异的基础上被关注。但是当政策从微观提升到宏观的时候，性别的差异和性别问题却悄悄地隐退了，无论是宏观经济政策、宏观文化政策、宏观社会政策似乎都与性别毫不相干。

从社会政策领域的横向结构来看，可以分为三类：一是与妇女密切相关的领域，二是与人事相关的领域，如组织干部、公务员等，三是关注社会某一领域，如文化、教育、卫生、环境、农业等。这些领域的性别敏感程度差别很大，与妇女密切相关的领域，具有一定的性别敏感。而第三类领域的性别意识在逐渐减弱，以至于成为与性别毫不相干的中性政策。

妇女领域及与妇女紧密相关的领域，如婚姻家庭、妇女权益、母婴保健等，在这些领域的社会政策具有初步的性别敏感，关注乃至试图改变性别角色的陈规定型。2001年5月22日国务院颁发的《中国妇女发展纲要》制定了2001——2010年妇女发展十年的发展规划，针对现存的种种性别偏见，采取了积极行动方案，可以毫不夸张地说，国际社会一些新的视角和新的观念已经被接纳过来。如在妇女与健康中规定：开发研制男性避孕节育产品，动员男性采取节育措施，提高男性避孕方法使用比重。提高产科质量，减少不必要的医学干预，降低剖宫产率。在这里生育已经不仅仅看作女性的事情，也同样看作男性的事情，使计划生育从单纯关注妇女的节育措施中走向关注男女两性的生育文化。在妇女与环境中规定：制定具有社会性别意识的文化和传媒政策，加大男女平等基本国策的宣传力度，增强全社会的社会性别意识，逐步消除对妇女的偏见、歧视以及贬抑妇女的社会观念，为妇女发展创造良好的社会环境。在这里将媒体、文化教育与妇女发展联系起来。由此可见，20世纪90年代的国际社会的社会性别主流化的思潮对中国妇女政策产生的影响。在【婚姻法】中，有许多颠覆以男性婚姻家庭制度为中心的规定：第八条 登记结婚后，根据男女双方约定，女方可以成为男方家庭的成员，男方也可以成为女方家庭的成员。第十六条 子女可以随父姓，也可以随母姓。第十八条 夫妻有相互继承遗产的权利。

问题在于，这些妇女领域中的社会政策通过什么渠道和方式来贯彻和执行？在理论上我们可以将妇女与其它领域、其它阶层剥离开来，单独制定一个妇女政策，而在现实执行中妇女政策却无法直接或仅仅面对女性群体，必须将妇女群体还原到不同的领域、阶层、地域以至部门，比如，要落实农村妇女承包权，就要农村社区干部了解和遵守妇女权益法，消除侵犯妇女权益的《村规民约》，这就涉及到农村社区；一旦农村社区出现了违法行为，妇女起诉到法院，司法人员又能够依法办事，维护妇女合法权益，这又涉及到司法部门。因此，与这些具体的机构和单位发生纵向联系的劳动部、农业部、文化部、卫生部、司法部、公安部等各个领域就要将性别敏感体现在总体规划当中，使各个领域意识到各自职责的同时，还意识到有一份维护妇女权益的职责，并建立一系列具体的程序和规划，使基层来实施这些计划。

然而，在其它非妇女领域的行政司法部门，却没有这样的性别敏感。政策的制定者尚未自觉地意识到整体格局中各个利益群体的“差异”，乃至男女两性的“差异”，将男女两性假定为“无差别”的群体，政策可以无差别地对待，既不需要采取任何纠正性别偏见的措施，也不需要有意无意地强化性别差异，至于政策对于男女两性产生什么影响，是不需要考虑的问题。于是，在国家及地方一级建立了忽视性别差异的性别中性的政策。这种性别中性的政策往往出现在非妇女领域的其它领域的宏观政策中，比如劳动就业政策、农业土地政策、城市进程战略以及国家总体发展规划中。在这些宏观政策规划中，几乎完全忽略了对于男女两性产生的影响。中国正在推进城镇化战略，2000年10月，中国共产党的十五届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》提出：随着农业生产力水平的提高和工业化进程的加快，我国推进城镇化条件已渐成熟，要不失时机的实施城镇化战略。可以预计，随着“十五”计划的实施，我国将掀起新一轮持久的城市化浪潮。在这个建议中，根本不曾意识到城市化战略正在形成农村男女新的性别分工—男工女耕，从而导致农业的女性化，导致城市化过程中农村女性群体的整体滞后。此外，农业部1998年出台的农村土地承包权的分配政策：延长农村家庭土地承包期到30年。将导致近20-30年内大量的已婚妇女嫁到丈夫所在村庄失去土地，成为没有土地、又以种地为生的女农民。

一个非常发人深思的现象是，在微观的政策中性别毫无例外地会成为这些领域必须考虑的一部分内容，而且常常是在强化性别差异的基础上被关注，但是当政策从微观提升到宏观的时候，性别的差异和性别问题却悄悄地隐退了，不再成为这些非妇女领域的政策必须包含的一部分，几乎看不到它们与性别问题有丝毫的关系，无论是宏观经济政策、宏观文化政策、宏观社会政策似乎都与性别不相干。在中国妇女宏观政策与其它领域的宏观政策之间几乎是隔绝的，尽管在实际生活中哪一领域都离不开性别，而在宏观领域的层面上性别问题却被完全掩盖了、隐形化了。

性别中性政策至少导致三个结果：其一，使妇女领域的公共政策和规划没有渠道转化为其它领域中的公共政策，形成妇女领域与非妇女领域性别政策的分离。其二，对于微观层面的性别歧视不能有效地遏制，微观政策中大量存在的性别偏见不能提升到宏观政策的层面进行有效的干预，使微观的性别歧视政策依然自行其是，放任自流，导致大量的危害妇女权利的事情发生。其三，性别中性政策以及微观歧视措施导致性别问题以及一系列政策问题的连环负面效应。

三、 性别倾斜政策的危机与“陷阱”。性别倾斜政策可以分为三类，一类是恰当保护性政策，需要张扬和倡导；一类是过渡保护性政策，是忽视女性权利和能力的陷阱，一类是保护不当政策，效果往往违背了初衷需要调正。

中国是世界上最早推行对妇女实行倾斜性政策的国家之一，也是倾斜性政策面临挑战与危机的国家之一。这一政策模式看到了平等对待政策的局限性，其一，女性由于怀孕和生育，在一段时间内要离开劳动力市场，与男性就业不可能在过程中完全平等。其二，历史和制度形成的男女深层的机会不平等。倾斜性政策是基于男女在实际生活中存在的社会及生理差别，以及由此形成的妇女不利处境，从而采取积极的纠正措施和积极行动方案，又称为积极差别对待政策，或者保护性政策。

中国的性别倾斜政策可以分为三类，一类是恰当保护的政策：正视性别之间的差异和深层的机会不平等，采取有利于弱势群体增进机会和选择权利的措施和政策，从而有效地促进性别平等和发展。很具有代表性的是妇女参政的政策。中国共产党早在1930年，就提出了妇女参政的保障措施：基层代表会议选举中，妇女代表至少要达到25%的比例。（《中国妇女运动历史资料1927-1937》，中国妇女出版社，1991年版，第124页）。1949年中国共产党执政以后，便在党政部门推行，形成了各级政府的一项有力措施。如1956年的《农村合作社社章》60条规定“在合作社的领导人员和工作人员里面，女社员要有一定的名额，在合作社主任和管委会副主任当中，至少要有副主任一名。”（《新中国妇女参政的历史足迹》）在中国的各项政策中，选拔女性领导干部的措施和做法可以说是最有性别敏感的政策了，而且在组织部门的培养计划中总包含一项内容：女干部的培养和选拔规划。这种情况对于其他部门将两性视为无差别的中性政策，显得格外的突出和醒目，而且成为中央政府和执政党选拔领导干部的传统。值得指出的是这一性别倾斜政策，是在自上而下高度集权的单位体制中发展并运行的，借助这一体制使性别倾斜政策得以实施。随着中国单位体制的松动，社会组织和个人自主性的萌发，性别倾斜政策也被视为单位体制的产物受到挑战和怀疑，性别比例政策出现了弱化的态势，比例的硬性规定不见了，“应当”的说法多了起来。如：1995年第三次修正通过的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》第六条规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，妇女应当有适当的名额，并逐步提高妇女代表的比例。在1998年颁布的《中华人民共和国村民委员会组织法》第九条规定：村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。

第二类是过度保护性政策，这类政策将女性视为能力差和易受伤害的对象，政府及决策部门与女性的关系是强者保护弱者的关系，对女性的行为进行保护性限制。２０世纪９０年代中期，四川某地公安局发现老年妇女骑三轮的交通事故增加，为了减少老年妇女的交通事故，于是做出一项规定：６０岁以上的老年妇女不得骑自行车上街。结果，引起老年妇女的强调不满，她们纷纷要求公安局撤消这一规定，因为三轮车是她们出行购物的主要交通工具，一旦不准使用，会给日常生活带来诸多不便。最后，公安局撤消了这一规定。这类保护性政策有两个缺陷：第一，将女性定位于能力差的弱者；第二，忽视了女性的选择权和能力的发展。制定保护性政策要小心一个陷阱，保护往往具有两种可能，一方面是促进能力发展，增加人的选择性，另一方面可能会限制人的能力和权利，政策保护的结果导致能力更为退化，权利更受限制，与不断扩大人的选择性的人类发展趋势相背离。这种将女性视为低能弱智予以保护的政策，不能保留而必须要取消。

第三类是保护不当的政策，即针对性别之间的某种差异采取的措施是必要的，但是措施不当，未能产生积极的效果，反而使女性处于更为不利的境遇。我们将其称为保护不当政策。女性就业与男性的一个明显不同，是就业之后仍然承担着怀孕、生育、哺乳等一系列再生产责任，这一职责的履行将会使家庭、企业和国家三方面受益，同时势必中断女工的生产过程。1950年代以来为了鼓励妇女就业，中央政府没有将生育看作妇女的私事，也没有放权交给各级组织或单位自行处理，而是看作政府必须履行的职责，推出一项前所未有的有利于妇女连续就业、解除生育之忧的政策：女工在产前后休假56天，工资由单位照发。休假后妇女返回原单位上班，孩子由价格低廉的托儿所照顾。在计划经济时期，企业实际上是政府的一级行政机构，企业的福利与政府福利紧密联系，政府为企业福利托底，从而比较顺利地解决了女工生育与就业的矛盾。改革开放以来，随着计划经济转向市场经济，企业不再是一级行政组织，渐渐进入市场追求效益，政府依然要求企业承担女工的生育负担，而不再进行必要投资，结果这一单纯要求企业承担女工生育负担的措施，导致企业拒收女工，特别是已婚妇女就业更为困难。保护性政策非但未能保障妇女的权益，反而使女性处于两难选择之中，有了工作不敢生育，生育了就找不到工作。制定积极行动方案时要警惕这类政策陷阱。